Limites au droit à résiliation par l’assureur de la police contractée avec une personne publique

Le Conseil d’État rappelle, aux termes d’un arrêt du 4 avril 2024, les prérogatives dont dispose la puissance publique pour motif d’intérêt général, tiré notamment des exigences du service public dont la personne publique a la charge, lorsque son cocontractant souhaite résilier la police d’assurance, face à l’article L. 113-12 du code des assurances, qui dispose que « l’assureur peut résilier le contrat à l’expiration d’un délai d’un an, à la condition d’envoyer une lettre recommandée à l’assuré au moins deux mois avant la date d’échéance du contrat ».

En effet, en l’espèce, la police d'assurances du marché a pour objet de garantir l'ensemble des biens immobiliers et mobiliers appartenant à la métropole Toulon Provence Méditerranée ou dont cette dernière a la garde, en vue de l'exécution des missions de service public dont elle est chargée contre divers risques, tels ceux d'incendie, d'explosion, de dégâts des eaux, de catastrophes naturelles, d'actes de vandalisme ou de terrorisme.

Les faits sont les suivants :

La métropole Toulon Provence Méditerranée a conclu le 25 janvier 2021 un marché public portant sur la police d'assurance " dommages aux biens et risques annexes " avec le groupement composé des sociétés Verspieren et Groupama Méditerranée pour une durée de cinq ans.

Par un courrier du 7 avril 2023, la société Groupama Méditerranée a informé le président de la métropole de sa décision de résilier ce marché à compter du 31 décembre 2023.

La métropole s'est opposée, par un courrier du 21 décembre 2023, à cette résiliation et a mis en demeure la société Groupama Méditerranée de poursuivre l'exécution du marché à compter du 31 janvier 2023.

Rappel de la procédure :

La société Verspieren ayant informé la métropole du refus de la société Groupama Méditerranée de poursuivre l'exécution du marché, la métropole a demandé au juge des référés du tribunal administratif de Toulon, statuant sur le fondement de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, d'enjoindre à la société Groupama Méditerranée de poursuivre l'exécution de ses obligations contractuelles pendant la durée strictement nécessaire au déroulement de la procédure de passation d'un nouveau marché d'assurance, et au plus tard jusqu'au 31 décembre 2024.

Par une ordonnance du 5 janvier 2024, contre laquelle la métropole Toulon Provence Méditerranée se pourvoit en cassation, le juge des référés a rejeté cette demande comme manifestement irrecevable.

Réponse du Conseil d’Etat

Le Conseil d’Etat aux termes d’un arrêt du 4 avril 2024 relève qu’il n'appartient pas au juge administratif d'intervenir dans l'exécution d'un marché public en adressant des injonctions à ceux qui ont contracté avec l'administration, lorsque celle-ci dispose à l'égard de ces derniers des pouvoirs nécessaires pour assurer l'exécution du contrat.

Par contre il en va autrement quand l'administration ne peut user de moyens de contrainte à l'encontre de son cocontractant qu'en vertu d'une décision juridictionnelle.

En pareille hypothèse, le juge du contrat est en droit de prononcer, à l'encontre du cocontractant, une condamnation, éventuellement sous astreinte, à une obligation de faire.

En cas d'urgence, le juge des référés peut, sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-3 du code de justice administrative, ordonner au cocontractant, éventuellement sous astreinte, de prendre à titre provisoire toute mesure nécessaire pour assurer la continuité du service public ou son bon fonctionnement, à condition que cette mesure soit utile, justifiée par l'urgence, ne fasse obstacle à l'exécution d'aucune décision administrative et ne se heurte à aucune contestation sérieuse.

Le Conseil d’Etat se réfère également à l'article L. 113-12 du code des assurances selon lequel: " La durée du contrat et les conditions de résiliation, particulièrement le droit pour l'assureur et l'assuré de résilier le contrat tous les ans, sont fixées par la police. / Toutefois, l'assuré a le droit de résilier le contrat à l'expiration d'un délai d'un an, en adressant une notification dans les conditions prévues à l'article L. 113-14 à l'assureur au moins deux mois avant la date d'échéance de ce contrat. / Lorsque l'assuré a souscrit un contrat à des fins professionnelles, l'assureur a aussi le droit de résilier le contrat dans les mêmes conditions. / Dans les autres cas, l'assureur peut résilier le contrat à l'expiration d'un délai d'un an, à la condition d'envoyer une lettre recommandée à l'assuré au moins deux mois avant la date d'échéance du contrat. / Il peut être dérogé à ces règles de résiliation annuelle pour les contrats individuels d'assurance maladie et pour la couverture des risques autres que ceux des particuliers. / Le délai de résiliation court à partir de la date figurant sur le cachet de la poste ou de la date d'expédition de la notification. / Les dispositions du présent article ne sont pas applicables aux assurances sur la vie ".

Le Conseil d’Etat rappelle qu’il résulte de ces dispositions que l'assureur a la faculté de résilier unilatéralement le contrat à l'expiration d'un délai d'un an suivant sa conclusion, avec un préavis d'au moins deux mois. Le contrat peut prévoir une durée de préavis plus longue lorsque l'assuré est une personne morale. Ces dispositions sont applicables aux marchés publics d'assurance.

Il résulte toutefois des principes généraux applicables aux contrats administratifs que lorsque l'assureur entend en faire application pour résilier unilatéralement le marché qui le lie à la personne publique assurée et que le contrat ne prévoit pas un préavis de résiliation suffisant pour passer un nouveau marché d'assurance, cette dernière peut, pour un motif d'intérêt général tiré notamment des exigences du service public dont la personne publique a la charge, s'y opposer et lui imposer de poursuivre l'exécution du contrat pendant la durée strictement nécessaire, au regard des dispositions législatives et réglementaires applicables, au déroulement de la procédure de passation d'un nouveau marché public d'assurance, sans que cette durée ne puisse en toute hypothèse excéder douze mois, y compris lorsque la procédure s'avère infructueuse. L'assureur peut contester cette décision devant le juge afin d'obtenir la résiliation du contrat.

Le Conseil d’Etat retient qu’en jugeant que la demande que la métropole Toulouse Provence Méditerranée avait formée sur le fondement des dispositions de l'article L. 521-3 du code de justice administrative afin qu'il soit enjoint à sa cocontractante de poursuivre l'exécution du marché en litige était manifestement irrecevable au motif que cette demande visait à obtenir une mesure définitive, alors que la mesure sollicitée, dont les effets sont bornés dans le temps et ont vocation à cesser dès que la procédure de passation d'un nouveau marché public est arrivée à son terme, présente un caractère provisoire, le juge des référés a commis une erreur de droit.

Le Conseil d’Etat relève que le motif invoqué par la métropole Toulon Provence Méditerranée de la nécessité que les dommages aux biens concourant au bon accomplissement des missions de service public soient couverts par une police d'assurance, constitue un motif d'intérêt général justifiant la poursuite de l'exécution du marché.

Par ailleurs le refus de la société Groupama Méditerranée d'exécuter le contrat à compter du 31 janvier 2023 priverait ces biens de garantie contre les risques évoqués, et que cette absence d'assurance serait, dans les circonstances de l'espèce, de nature à compromettre l'exercice de certaines missions de service public en cas de sinistre majeur.

Enfin, le délai de préavis de six mois prévus par le contrat en cas de résiliation était insuffisant pour procéder à un appel d'offres ouvert.

Par suite, la mesure demandée, qui est ainsi nécessaire à la continuité des missions de service public dont est chargée la métropole, présente un caractère d'urgence et d'utilité, et ne se heurte à aucune contestation sérieuse.

Le Conseil d’Etat décide d’annuler l'ordonnance du 5 janvier 2024 du juge des référés du tribunal administratif de Toulon et enjoint à la société Groupama Méditerranée de reprendre intégralement l'exécution des prestations auxquelles elle est obligée par le contrat portant sur la police d'assurance " dommages aux biens " conclu le 25 janvier 2021 avec la métropole Toulon Provence Méditerranée, pendant la durée strictement nécessaire au déroulement de la procédure de passation d'un nouveau marché d'assurance par la métropole Toulon Provence Méditerranée, sauf à ce que cette dernière y renonce, et au plus tard jusqu'au 30 décembre 2024.

Conseil d'État, 7ème chambre, 04/04/2024, 491068, Inédit au recueil Lebon